Congo crisis extends beyond ‘conflict minerals’

On Sunday night, the Congolese rebel group M23 and the Rwandan army invaded Goma, the capital of North Kivu province in eastern Democratic Republic of Congo. The fall of Goma marks a dramatic new turn in the M23 rebellion, which restarted three years ago.

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(Texte en français ci-dessous)

Congo crisis extends beyond ‘conflict minerals’

On Sunday night, the Congolese rebel group M23 and the Rwandan army invaded Goma, the capital of North Kivu province in eastern Democratic Republic of Congo. The fall of Goma marks a dramatic new turn in the M23 rebellion, which restarted three years ago.

Media reports and opinion pieces invariably see Rwanda’s lust for Congolese minerals as the main factor behind the recent escalation. This is too short-sighted and does injustice to the other major reasons for the conflict. Control of the mineral trade has never been the primary motive of the M23 group nor is it the core motivation for the capture of Goma.

The M23 is the latest incarnation of a long series of Congolese Tutsi-led and Rwanda-backed rebellions since the mid-1990s. These rebellions have a dual origin. On the one hand, they serve to strengthen the position of Congolese Tutsi. This group has historically been discriminated against, although economically in a relatively privileged position, and has often been the victim of ethnically targeted violence. On the other hand, these rebellions have also always served Rwanda’s security and economic interests.

The M23 was formed in 2012 following a mutiny by Tutsi officers in the Congolese army. Initially, the rebellion was motivated by growing dissatisfaction with what they perceived as the failure to honour an agreement reached with Kinshasa on 23 March 2009. The group briefly took control of Goma, but was defeated militarily soon after. But agreements to restore peace remained largely on paper. Frustrated by this, some of the group resettled in Congo in late 2017.

In 2021, Rwanda also began to grow frustrated with the attitudes and decisions of Congolese President Tshisekedi, who took office in 2019. For example, Kinshasa reached an agreement with Uganda on military operations by the Ugandan army in eastern Congo against the Ugandan rebel group ADF. There was also new cooperation with Kampala on a number of road and mining projects. The Rwandan regime saw this as a threat to its economic and security interests in eastern Congo. Finally, Kigali found that Kinshasa was not living up to its end of arrangements on the gold trade.

These frustrations were the catalyst for Rwanda to put pressure on Kinshasa by supporting an armed rebellion. What followed over the next three years was an escalation of violence and a complete diplomatic stalemate between the two countries. International and regional attempts to find a diplomatic or military solution have so far failed. As a result, both sides have dug themselves deeper into belligerent positions. To Rwanda’s chagrin, the Congolese army has begun to work closely with the FDLR, Rwandan rebels whose origins lie in the Rwandan army and militias involved in the 1994 genocide. Kinshasa, for its part, is outraged by Rwanda’s extensive military support for the M23.

But what exactly is the role of natural resources in this conflict?  And (how) are they contributing to the new escalation of violence?

Until April 2024, when the M23 seized the Rubaya mine, mining was not the group’s main source of income. It financed its operations mainly through all kinds of taxes, such as those on trade, markets, cattle and road use, via roadblocks. This changed after the Rubaya mine was captured. It is estimated to produce approximately 120 tonnes of coltan per month, worth around US$800,000. Rwanda’s mineral exports, a significant proportion of which come from Congo, have also increased over the past two years.

However, the question remains as to why, if controlling mineral flows was the only goal, the group did not focus more on controlling mining areas over the past three years. Moreover, if the goal is to further maximise mineral revenues, the capture of Goma does not seem to be a strategic move. Indeed, taking the city draws attention to the crisis and its Rwandan sponsors. It also risks putting Rwanda’s mineral exports in the crosshairs, or even sanctioning them. Which could be very damaging for Rwanda in the long run.

So it is not the race for minerals that has caused the latest escalation. It is better understood in light of the failed negotiations between Congo and Rwanda.  This impasse is partly the result of Kinshasa’s categorical refusal to negotiate with the M23 and to address its grievances regarding the position of the Congolese Tutsi. Kinshasa has also reneged on its promise to cut ties with the FDLR. But the current stalemate is also due to the relative ease with which the M23 and RDF were able to take control of large swathes of North Kivu from January 2024 onwards, despite several ceasefire attempts. For Rwanda, the objective now is no longer simply to force Tshisekedi to negotiate, but to weaken him further. For the M23, this expansion offers an opportunity to consolidate its authority in a large part of the Kivu provinces.

Regional geopolitics has added fuel to the fire. Tensions between Rwanda and Burundi rose after the Burundian army began fighting on the side of Kinshasa under a bilateral military cooperation agreement. Relations between Rwanda and South Africa have also deteriorated following South Africa’s participation in a SADC (Southern Africa Development Community) military mission to support Kinshasa in its fight against the M23.

Worryingly, the escalation has been fuelled by a lack of diplomatic action against Rwanda’s military involvement. When Rwanda supported the M23 in 2012, a number of donors suspended their development cooperation. Today, apart from condemnations, few concrete actions have been taken. So far, only Germany and the United Kingdom have indicated that they are considering suspending their aid. Moreover, the stance of some major donors has been ambiguous. The EU signed another strategic partnership for critical minerals with Rwanda in February 2024, when the M23’s territorial expansion was booming. It also gave the Rwandan army another €20 million end 2024 to support its operations in northern Mozambique, where it is playing a crucial role in controlling a rebel group threatening the operations of French TotalEnergies.

This international ambiguity is being exploited by Rwanda, which in recent weeks and days has sent additional troops to help the M23 take Goma and probably Bukavu. It is likely that this town will also fall under their control in the next few days. If international partners, and in particular the EU and its member states, do not want to lose what little credibility they have left, they will have to take swift and unequivocal action.  But putting pressure on Rwanda alone is not enough. The Congolese regime has become increasingly trapped in this war and must be held accountable too.

Judith Verweijen is Assistant Professor of Political Geography at Utrecht University.

Koen Vlassenroot is Professor of Political Science and Director of the Conflict Research Group at Ghent University.

La crise congolaise va au-delà des « minéraux de conflit »

Dimanche soir, le groupe rebelle congolais M23 a pris contrôle, en collaboration avec l’armée rwandaise, de la ville de Goma, la capitale de la province du Nord-Kivu dans l’est de la République Démocratique du Congo. La rébellion du M23, qui a recommencé il y a trois ans, prend ainsi un tournant dramatique.

Dans les médias et les articles d’opinion, la quête du Rwanda pour les minéraux congolais est systématiquement considérée comme le principal facteur de l’escalade récente. Cela est un peu simpliste et ne rend pas justice aux autres raisons importantes du conflit. Le contrôle du commerce des minéraux ne peut pas être considéré comme le principal moteur du groupe M23 et il est également difficile de le voir comme la motivation derrière la prise de Goma.

Le M23 est la dernière incarnation d’une longue série de rébellions dirigées par des Tutsi congolais et soutenues par le Rwanda depuis le milieu des années 90. Ces rébellions ont une double origine. D’une part, elles visent à renforcer la position des Tutsi congolais. Ce groupe a historiquement été discriminé, bien qu’économiquement dans une position relativement privilégiée, et a souvent été victime de violences ethniques. D’autre part, ces rébellions ont toujours servi les intérêts économiques et sécuritaires du Rwanda.

Le M23 est né en 2012 d’une mutinerie d’officiers Tutsi dans l’armée congolaise. A l’origine, cette rébellion a été motivée par un mécontentent croissant face à ce qu’ils percevaient comme le non-respect d’un accord conclu avec Kinshasa le 23 mars 2009. Le M23 a alors occupé Goma, mais a été rapidement vaincu militairement. Les accords établis pour rétablir la paix sont restés en grande partie sur le papier. La frustration à cet égard a poussé une partie du groupe à se réinstaller en fin 2017 en République Démocratique du Congo.

En 2021, la frustration du Rwanda a également commencé à croître concernant l’attitude et les choix du président congolais Tshisekedi, qui a pris ses fonctions en 2019. Kinshasa a conclu un accord avec l’Ouganda à propos des opérations militaires de l’armée ougandaise dans l’est du Congo contre le groupe rebelle ougandais ADF. Il y a également eu une nouvelle collaboration avec Kampala sur plusieurs projets routiers et miniers. Le régime rwandais a perçu cela comme une menace pour ses intérêts économiques et sécuritaires dans l’est du Congo. Et aussi, Kigali a estimé que Kinshasa ne tenait pas ses promesses concernant le commerce de l’or.

Ces frustrations ont été un catalyseur pour le Rwanda d’exercer des pressions sur Kinshasa en soutenant une rébellion armée du M23, un groupe qu’elle a soutenu depuis sa création en 2012. Depuis fin 2021, on a vu une intensification continue de la violence et une impasse diplomatique complète entre les deux pays. Les tentatives internationales et régionales de trouver une solution diplomatique ou militaire ont jusqu’à présent échoué, entraînant un ancrage de plus en plus profond des positions bellicistes des deux côtés. À la grande consternation du Rwanda, l’armée congolaise a commencé à collaborer étroitement avec les FDLR, des rebelles rwandais issus de l’armée rwandaise et des milices impliquées dans le génocide de 1994. Kinshasa, de son côté, est indignée par le soutien militaire substantiel que le Rwanda accorde au M23.

Mais quel est exactement le rôle des ressources dans ce conflit ? Et (comment) contribuent-elles à la nouvelle escalade de la violence ?

Jusqu’en avril 2024, lorsque le M23 a pris la mine de Rubaya, l’exploitation minière n’était pas la principale source de revenus du groupe. Il finançait ses opérations principalement par le biais de diverses taxes, par exemple sur le commerce, les marchés, le bétail et les barrages routiers. Cela a changé après la prise de la mine de Rubaya. On estime qu’elle produit environ 120 tonnes de coltan par mois, soit environ 800 000 dollars américains. De plus, l’exportation de minéraux depuis le Rwanda, dont une part significative provient de la République Démocratique du Congo, a augmenté au cours des deux dernières années.

La question demeure cependant de savoir pourquoi, si le contrôle des mines était l’objectif, le groupe ne s’est pas concentré de manière plus ciblée sur le contrôle des zones minières au cours des trois dernières années. La prise de Goma ne semble pas non plus être un coup stratégique si l’objectif est de maximiser davantage les revenus miniers. La prise de la ville attire en effet toute l’attention sur la crise et ses sponsors rwandais. Cela risque également de mettre en évidence l’exportation rwandaise de minéraux, voire d’être sanctionnée, ce qui pourrait être très préjudiciable pour le Rwanda à plus long terme.

Ce n’est donc pas la course aux minéraux qui a provoqué l’escalade récente. Cela peut être mieux compris à la lumière des négociations échouées entre la République Démocratique du Congo et le Rwanda. Cette impasse est en partie le résultat du refus catégorique de Kinshasa de négocier avec le M23 et de répondre à ses griefs concernant la position des Tutsi congolais. Kinshasa n’a pas non plus respecté sa promesse de rompre les liens avec les FDLR. Mais la situation actuelle est également due à la facilité relative avec laquelle le M23 et le RDF ont pu prendre de vastes zones du Nord-Kivu depuis janvier 2024, malgré plusieurs tentatives de cessez-le-feu. Pour le Rwanda, l’objectif n’est plus uniquement de pousser Tshisekedi à négocier, mais de l’affaiblir davantage. Pour le M23, une opportunité se présente de consolider son autorité dans une grande partie des provinces du Kivu.

La géopolitique régionale a en outre attisé les tensions. Les tensions entre le Rwanda et le Burundi se sont intensifiées davantage après que l’armée burundaise a commencé à combattre aux côtés de Kinshasa sur la base d’un accord de coopération militaire bilatéral. De plus, les relations entre le Rwanda et l’Afrique du Sud se sont détériorées après la participation de l’Afrique du Sud à une mission militaire de la SADC (partenariat régional des États d’Afrique australe) destinée à soutenir Kinshasa dans sa lutte contre le M23.

Il est frappant de constater que l’escalade a été exacerbée par le manque d’action diplomatique contre l’implication militaire rwandaise. Lorsque le Rwanda a soutenu le M23 en 2012, un certain nombre de bailleurs de fonds ont suspendu leur coopération au développement.

Aujourd’hui, à part des condamnations, peu d’actions concrètes ont été décidées. À ce jour, l’Allemagne et le Royaume-Uni sont les seuls à avoir indiqué qu’ils envisagent de suspendre leur aide. De plus, l’attitude de certains grands donateurs s’est révélée plutôt ambiguë. L’UE a signé en février 2024, lorsque l’expansion territoriale du M23 a pris un grand essor, un partenariat stratégique pour les minéraux critiques avec le Rwanda. Plus tard en 2024, elle a également accordé 20 millions de dollars à l’armée rwandaise pour soutenir ses opérations dans le nord du Mozambique, où elle joue un rôle crucial dans le contrôle d’un groupe rebelle qui menace les opérations de TotalEnergies.

Cette ambiguïté internationale est largement exploitée par le Rwanda, qui a envoyé ces dernières semaines et jours des troupes supplémentaires pour soutenir le M23 dans sa prise de pouvoir à Goma, et maintenant dans sa continuation vers Bukavu.  Il est fort probable que cette ville va également tomber sous leur contrôle dans les prochains jours. Si les partenaires internationaux, et l’UE et ses États membres en particulier, ne veulent pas perdre leur dernier reste de crédibilité, ils devront rapidement passer à des actions sans ambiguïté. Mais une pression uniquement sur le Rwanda n’est pas suffisante. Le régime congolais est également en train de se retrouver piégé dans cette guerre et doit être tenu responsable de ses responsabilités.

Judith Verweijen est professeure de géographie politique à l’Université d’Utrecht.

Koen Vlassenroot est professeur de sciences politiques et directeur du Conflict Research Group à l’Université de Gand.

This article was first published in Dutch in MO Magazine.

(Photo credit: Wikimedia Commons)