Belgian Foreign Policy: in search of a new course

The last major review of Belgian foreign policy dates back to the 1990s. Enough has changed at the global, European and Belgian level to warrant a new critical reflection. On the eve of the publication of his updated reference work “België en zijn buitenlandse politiek 1830-2015” (September 2014, Van Halewyck), Rik Coolsaet, with Sven Biscop, offers some guidelines for a policy review.

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Politique étrangère belge: A la recherche d’une (nouvelle) direction ?

Rik Coolsaet & Sven Biscop

La dernière révision majeure de la politique étrangère belge remonte aux années nonante. L’évolution des contextes international, européen et national durant ces 25 dernières années suffit à justifier une nouvelle réflexion critique. Quels sont aujourd’hui les intérêts vitaux de la Belgique et de ses entités fédérées? Et de quels instruments et arrangements avons-nous besoin pour défendre ces intérêts dans le monde ?

Les trois marqueurs classiques de la politique étrangère belge – le multilatéralisme, l’intégration européenne et la diplomatie économique – sont mis au défi. Ce constat marquera le point de départ de toute réflexion sur la révision de la stratégie internationale de la Belgique et de ses entités.

Multilatéralisme institutionnel

La Belgique attache une importance particulière au multilatéralisme institutionnel depuis 1945, et surtout depuis 1990. Le maintien d’un système international fondé sur le droit constitue un élément fondamental de l’intérêt national des petits États. Cependant, dans le contexte multipolaire actuel, la compétition entre les grandes puissances s’est considérablement accrue au détriment des arrangements multilatéraux. Dans ce contexte, le rôle des Nations Unies, essence même du multilatéralisme institutionnel et hiérarchique, s’est affaibli. On a également vu l’épanouissement de toutes sortes d’instances multilatérales informelles et ad hoc, telles que le G-20, dans lequel le rôle des petits États n’est pas garanti.

En 2002 la Belgique a innové en identifiant la gouvernance mondiale (« Global Governance ») comme nouvelle priorité de la diplomatie belge, en tâchant de l’ancrer institutionnellement dans sa propre structure. Les priorités ont été perdues suite au statu quo diplomatique à partir de 2007, conséquence de la crise politique interne, ainsi qu’aux tensions géopolitiques renouvelées, résultat de l’ordre mondial interpolaire. Une politique réactive et ad hoc a alors pris l’ascendant dans le domaine multilatéral – mais cela ne doit pas être une fatalité.

Même l’Union européenne (UE), premier cadre politique pour l’action de la Belgique dans le monde, ressent les effets d’une dynamique géopolitique accrue. Malgré toute sa puissance économique et sa puissance douce (« soft power »), l’UE éprouve des difficultés à jouer un rôle dans les crises où la force (« hard power ») est impliquée. La question de l’équilibre entre primauté européenne et atlantique se pose également. Les États-Unis sont-ils une grande puissance dont les intérêts nationaux prévalent systématiquement ? Ou sont-ils le partenaire privilégié des Européens dans la poursuite d’un intérêt collectif dans l’ordre mondial post-occidental ?

L’Union européenne

Deuxième balise classique de la politique étrangère belge: l’Europe supranationale comme niveau privilégié de la prise de décision politique, vers lequel toutes les compétences peuvent en principe être transférées. Là aussi il n’y a plus d’évidences. Il n’y a pas que la résurgence (périodique) de l’euroscepticisme. Mais aussi la disparition progressive de la distinction jadis claire et nette entre les méthodes intergouvernementale et supranationale, tandis que l’équilibre entre les institutions européennes a changé depuis le traité de Lisbonne. Finalement, le principe du cadre européen unique pour tous les États membres est révolu. La différenciation n’est maintenant plus une exception mais presque la règle, parce que les possibilités pour des groupes d’États membres d’approfondir leurs relations indépendamment des autres se sont étendues. Finalement, le besoin d’un « projet de régénération » pour l’Europe est bien ressenti dans de nombreuses capitales.

Ces mutations européennes poussent au réexamen de l’approche orthodoxe belge visant à l’extension systématique et en même temps pour tous les états-membres des votes à la majorité qualifiée. Mais la Belgique peut-elle, et va-t-elle mettre son poids politique et diplomatique derrière un tel projet de régénération?

L’élargissement de l’UE a érodé le poids de la Belgique dans l’Union. Pour compenser cela, le choix d’une stratégie européenne plus sophistiquée s’impose à notre diplomatie. Le discours communautaire classique ne parvient plus à générer une masse critique suffisante pour être efficace. Mais en plus une participation belge éventuelle dans un tel projet ne sera pas politiquement neutre. Politique nationale et des choix idéologiques entreront très vite en jeu, dès que des discussions commenceraient sur les priorités que la Belgique veut poursuivre et avec quels alliés. Cela sera également le cas pour le débat sur la définition éventuelle des compétences respectives de l’UE et de ses États membres, mis à l’agenda suite au regain de l’euroscepticisme.

La défense européenne présente un défi particulier. La Belgique s’est toujours fortement profilée dans ce dossier, comme lors de sa présidence de l’UE en 2010. Le plaidoyer belge classique pour davantage de coopération en matière de défense entre les États membres se heurte à l’amaigrissement de son budget de défense. La Belgique ne peut pas participer aux grands projets de l’Agence européenne de défense, et devient un partenaire de moins en moins attrayant pour les autres États membres. Cette année, la Belgique a décidé pour la première fois de ne pas prendre part à une opération de l’UE, en République centrafricaine. En partie pour des raisons budgétaires. La rhétorique européenne sur la défense devient dès lors de moins en moins crédible. Une réévaluation de la diplomatie doit donc aller de pair avec une révision de notre politique de défense : quel est, aujourd’hui, le niveau d’ambition des forces armées belges ?

Diplomatie économique

Troisièmement, les intérêts économiques vitaux de la Belgique et de ses entités poussent également à une révision de la politique étrangère de la Belgique. Le pays perd systématiquement des parts de marché dans le monde et apparaît moins attrayante aux yeux des investisseurs. Pour un pays dont la prospérité dépend de ses exportations et des investissements étrangers, c’est un problème fondamental. Cela nécessite au minimum une révision des accords de coopération existants dans le domaine des relations économiques bilatérales en dehors de l’Europe, afin de parvenir à une division fonctionnelle des responsabilités entre tous les niveaux de pouvoir. Cela étant dit, une meilleure coordination seule ne suffira pas à inverser la tendance négative. Les problèmes structurels liés à nos relations économiques bilatérales doivent également être abordés pour pouvoir espérer une diplomatie économique efficace.

Conclusion: les conditions du succès

Pour conclure, se pose la question de l’atout de ‘vente’ qui rend la Belgique et ses entités fédérées uniques et attrayantes aux yeux du monde (« unique selling proposition »). Dans les années nonante, un certain nombre de nouvelles niches diplomatiques ont ainsi pu être exploitées. Certains de ces efforts ont payé. Mais sont-ils suffisamment consolidés pour parler d’une diplomatie belge établie et reconnue à l’échelle internationale? On peut par exemple penser aujourd’hui aux campagnes autour de la transparence dans l’exploitation des ressources naturelles. La Belgique a-t-elle la volonté et la capacité de continuer à investir dans ce domaine ? Par extension, ceci vaut pour notre politique africaine. Depuis deux décennies, des périodes de passivité et de volontarisme en matière de politique africaine se sont alternées Mais une telle dynamique ne constitue pas une bonne base pour une valorisation internationale durable de l’influence belge.

Selon certains, la politique étrangère belge est destinée à jouer le rôle d’intermédiaire entre les grandes puissances, sans y apporter sa contribution spécifique. Quand les choses deviennent sérieuses, néanmoins, il semblerait par contre que les superpuissances n’aient besoin d’aucun médiateur, mais en outre que les petites et moyennes puissances soient réduites à jouer les tampons ou les soupapes entre celles-ci. A l’inverse, les exemples où dans le passé la Belgique a réussi à influencer le contexte international sont des exemples de performances « proactives », avec une contribution belge spécifique et visible. C’est bien la première condition préalable pour exercer une influence internationale.

Un petit (ou moyen) État ne peut pas intervenir avec succès dans tous les dossiers. Pour les petits États, il existe une sorte de limite sur les initiatives de politique étrangère. Une tentative d’influencer le contexte international ne sera acceptée qu’à la condition d’être limitée à des domaines où un pays dispose d’une expertise largement reconnue ou des domaines reconnus par les autres États comme un intérêt spécifique de l’État concerné, comme un intérêt « éclairé », comme ce fut par exemple longtemps le cas pour la plaidoyer belge classique en faveur du vote à la majorité pondérée. C’est la deuxième condition.

Une troisième condition tient dans le consensus national, en d’autres termes la mesure dans laquelle l’effort diplomatique est reconnu et apprécié au niveau national, de sorte que les ressources nécessaires peuvent être déployées de manière cohérente par tous les ministères concernés dans le pays. Cependant, lorsque les gouvernements successifs optent maintes et maintes fois pour différentes niches, alors se perd la connaissance et l’expérience accumulées par les prédécesseurs, ainsi que l’éventuelle puissance douce établie entre-temps.

Un dernier facteur qui affecte le succès potentiel des efforts internationaux d’un petit État est la qualité de sa diplomatie. Celle-ci repose sur sa capacité à interpréter correctement le contexte international et à identifier à temps ses possibilités diplomatiques. Cela suppose une politique du personnel motivante et un discours clair et cohérent, à la fois en interne et vers l’extérieur.

Lorsque tous ces facteurs sont réunis, un petit État peut accroître son influence au-delà de ce que sa taille laisse présager. La seule chose qui soit encore éventuellement nécessaire échappe à la volonté des acteurs : une bonne étoile.

Le professeur Rik Coolsaet publie en septembre la nouvelle édition de son ouvrage de référence “België en zijn buitenlandse politiek 1830-2015” (Van Halewyck). Dans le courant de cette année paraîtra également “Affaires étrangères. Une histoire de la diplomatie belge de 1830 à nos jours” (Editions Mardaga), par Rik Coolsaet, Vincent Dujardin et Claude Roosens. Le professeur Sven Biscop enseignera le cours de politique étrangère belge à l’Université de Gand, à partir de l’année académique prochaine.

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Belgisch buitenlands beleid: op zoek naar een (nieuwe) koers ?

Rik Coolsaet & Sven Biscop

De laatste grote herijking van het Belgisch buitenlands beleid dateert alweer van de jaren negentig. Sindsdien zijn de internationale, Europese én nationale omgeving meer dan voldoende gewijzigd om een nieuwe kritische bezinning te wettigen. Wat zijn vandaag de vitale belangen van België en zijn deelstaten? Welke instrumenten en arrangementen hebben we nodig om die in de wereld te behartigen?

Startpunt van de heroverweging van de internationale strategie van België en zijn deelstaten: de drie klassieke bakens van het Belgisch buitenlands beleid staan onder druk.
Institutioneel multilateralisme

Dat geldt op de eerste plaats voor het institutionele multilateralisme, waaraan België na 1945, en zeker vanaf 1990, bijzonder veel belang is gaan hechten. De handhaving van een op vaste regels gebaseerd internationaal systeem is immers een elementair onderdeel van het vitaal belang van kleine staten. Maar in de huidige multipolaire machtsordening is de geopolitieke competitie onder de grote mogendheden sterk toegenomen ten nadele van multilaterale samenwerking. Dat heeft de Verenigde Naties als nok van het institutionele, hiërarchische multilateralisme verzwakt. Het heeft ook de bloei in de hand gewerkt van allerlei informele en ad hoc multilaterale fora, zoals de G-20, waarin de rol van de kleinere staten niet verzekerd is.

België innoveerde in 2002 door Global Governance te identificeren als nieuwe kerntaak van de Belgische diplomatie en die kerntaak ook institutioneel te verankeren in de eigen organisatie. De diplomatieke stilstand van 2007, als gevolg van de binnelandse politieke crisis, maar ook de hernieuwde geopolitieke spanningen in de interpolaire wereldorde waren de oorzaak dat de prioriteiten zoek zijn geraakt. Reactief ad-hocbeleid haalde de overhand op Buitenlandse Zaken – maar dat hoeft geen fataliteit te zijn.

Ook de Europese Unie als primair politiek kader voor het optreden van België in de wereldpolitiek voelt het effect van de toegenomen geopolitieke dynamiek in de wereld. Ondanks haar economische macht en haar mondiale soft power heeft de EU het erg moeilijk om een rol te spelen in crisissen waar hard power mee gemoeid is. Dit roept ook de vraag of naar het evenwicht tussen het Europese en het Atlantische primaat. Zijn de Verenigde Staten een grote mogendheid wiens eigen belangen op de eerste plaats komen? Of zijn ze de geprivilegieerde partner van de Europese staten in het nastreven van een collectief belang in de postwesterse wereldorde?

De Europese Unie

Tweede klassieke baken van het Belgisch buitenlands beleid: de supranationale EU als het geprivilegieerde besluitvormingsniveau, waarbij alle beleidsdomeinen in principe in aanmerking komen om overgeheveld te worden naar het Europese niveau. Ook dat is in woelig vaarwater terecht gekomen. Er is niet alleen de opstoot van (periodiek opduikend) euroscepticisme. Daarnaast is de klassieke tegenstelling tussen intergouvernementele en supranationale methode vervaagd, terwijl het institutionele evenwicht tussen de Europese instellingen sinds het Verdrag van Lissabon gewijzigd is. En, ten derde, de bladzijde van het unieke Europese kader voor alle lidstaten is omgeslagen. In plaats van uitzondering is differentiatie thans bijna de regel geworden, omdat de mogelijkheden voor groepen van lidstaten om te verdiepen zonder op de rest te wachten, verruimd zijn. Dat een ‘regeneratieproject’ voor Europa zich opdringt, is anno 2014 in vele hoofdsteden algemeen aanvaard.

Deze Europese mutaties vragen om heroverweging van de orthodoxe Belgische aanpak van systematische uitbreiding van de stemmingen bij gekwalificeerde meerderheid en dat gelijktijdig voor alle lidstaten. Maar kan en wil België daar politiek en diplomatiek zijn schouders onder zetten?

De uitbreiding van de Europese Unie heeft het soortelijk gewicht van België in de Unie geërodeerd. Om dit te compenseren dringt er zich een meer gesofistikeerde Europese strategie voor België op. Het klassieke communautaire discours slaagt er niet meer in voldoende kritische massa te genereren om effectief te zijn. Maar deelname aan een Europees regeneratieproject zal bovendien niet politiek neutraal zijn. Binnenlandspolitieke en ideologische keuzes zullen hierbij volop meespelen. Dat zal snel blijken als discussies zouden starten over de prioriteiten die België wil nastreven bij een zoektocht naar gelijkgezinde partners. Hetzelfde geldt ook voor het debat over een mogelijke afbakening van de respectieve bevoegdheden van de EU en de lidstaten, dat weer op de agenda is gekomen als gevolg van de toegenomen euroscepsis. .

De Europese defensie, waarop België zich steeds sterk geprofileerd heeft, zoals tijdens het EU-voorzitterschap in 2010, stelt een bijzondere uitdaging. Het klassieke Belgische pleidooi voor meer defensiesamenwerking tussen de lidstaten botst op het krimpende defensiebudget, waardoor België zelf niet kan deelnemen aan de grote projecten van het Europees Defensieagentschap en een steeds minder aantrekkelijke partner voor andere lidstaten is. Mede om budgettaire redenen nam België in 2014 voor het eerst niet deel aan een EU-operatie, in de Centraal-Afrikaanse Republiek. De Europese retoriek over defensie wordt hierdoor steeds minder geloofwaardig. Een herijking van de diplomatie moet daarom hand in hand gaan met een herijking van ons defensiebeleid: wat is nog het ambitieniveau van de Belgische strijdkrachten?

Economische diplomatie

Ten derde, het economische vitale belang van België en zijn deelstaten vraagt eveneens om een heroverweging. België verliest systematisch marktaandelen in de wereld en wordt minder interessant voor investeerders. Voor een open economie, die drijft op op export en investeringen, is dat een vitaal probleem. Dat vraagt op zijn minst om een herziening van de bestaande samenwerkingsakkoorden op het gebied van de bilaterale economische belangenbehartiging buiten Europa om te komen tot een werkbare taakverdeling tussen alle beleidsniveaus. Maar enkel een betere coördinatie zal de negatieve trend niet kunnen ombuigen. Ook de structurele problemen van de bilaterale economische belangenbehartiging zullen moeten worden aangepakt om van een doeltreffende economische diplomatie te kunnen spreken.

Besluit: voorwaarden voor succes

Ten slotte, stelt zich de vraag naar de unique selling proposition van België en zijn deelstaten. In de jaren negentig werd een aantal nieuwe diplomatieke niches aangeboord. Sommige daarvan waren succesvol. Maar zijn ze voldoende geconsolideerd om te kunnen spreken van een gevestigde en internationaal erkende diplomatieke meerwaarde van België in de wereldpolitiek? Gedacht kan worden aan de campagnes rond de transparantie bij de exploitatie van natuurlijke rijkdommen. Wil en kan België hierin verder investeren? Bij uitbreiding geldt dit overigens voor het Afrikabeleid. Dat heeft in de afgelopen twee decennia een opeenvolging gekend van periodes van verzuim en van activisme. Zulk een afwisseling is echter geen goede basis voor een duurzame internationale valorisering van de Belgische invloed.

Volgens sommigen is het Belgisch buitenlands beleid geroepen om de rol van bemiddelaar te spelen tussen grote mogendheden, zonder eigen inbreng of accenten. Het lijkt er eerder op dat, als puntje bij paaltje komt, grootmachten niet alleen geen go-between nodig hebben, maar kleine en middelgrote staten vaak reduceren tot buffers en schokdempers in hun onderlinge competitieve machtsspel. De voorbeelden waarbij België erin geslaagd is de internationale context te beïnvloeden zijn daarentegen voorbeelden van ‘voluntaristisch’ optreden mét een eigen inbreng. Dat is meteen de eerste randvoorwaarde voor internationale invloed.

Een kleine (of middelgrote) staat kan echter niet op eender welk thema succesvol interveniëren. Voor kleine staten bestaat er een soort ‘remgeld’ inzake buitenlandse initiatieven. Een poging tot beïnvloeding van de internationale context wordt enkel aanvaard op voorwaarde dat deze zich beperken tot domeinen waarin het een erkende expertise bezit of domeinen die door de overige staten erkend worden als een specifiek belang van de betrokken staat. Dat laatste heet ‘verlicht’ eigenbelang, zoals dat bijvoorbeeld lange tijd het geval was met het klassieke Belgische pleidooi voor stemmingen bij gekwalificeerde meerderheid. Dat is voorwaarde twee.

Een derde factor is binnenlandse eensgezindheid, met andere woorden de mate waarin de diplomatieke inspanning in eigen land erkend en herkend wordt, zodat de nodige middelen gebundeld kunnen worden in een coherent optreden van alle betrokken departementen. Als echter opeenvolgende regeringen telkens weer opnieuw andere ‘niches’ kiezen, dan mist men de geaccumuleerde kennis en ervaring van de voorgangers en de eventueel intussen opgebouwde soft power.

Een laatste factor die invloed heeft op het mogelijke succes van een poging tot internationale beïnvloeding door een kleine staat, is ten slotte de kwaliteit van zijn diplomatie. Die stoelt op haar vermogen om de internationale context correct te lezen en diplomatieke mogelijkheden bijtijds te identificeren. Dit veronderstelt een motiverend personeelsbeleid en een coherent en duidelijk discours, naar binnen en naar buiten.

Als deze factoren aanwezig zijn, dan kan een kleine staat een invloed hebben die zijn soortelijk gewicht overstijgt. Het enige wat dan nog nodig is, ontsnapt aan de wil van de actoren: een gelukkig gesternte.

Prof. Dr. Rik Coolsaet publiceert in september de nieuwe editie van zijn standaardwerk “België en zijn buitenlandse politiek 1830-2015” (Van Halewyck). Later dit jaar verschijnt ook “Buitenlandse Zaken in België. Een geschiedenis van de Belgische diplomatie van 1830 tot nu” (Lannoo), door Rik Coolsaet, Vincent Dujardin en Claude Roosens. Prof. Dr. Sven Biscop doceert volgend academiejaar Buitenlands beleid in België aan de UGent.

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